Að skrifa stjórnarskrá

Áður en hafist verður handa við að gera nýja stjórnarskrá er kannski óvitlaust að staldra við og ákveða hvernig hún á að vera. Hvernig er ljóst að verkinu er lokið? Hvað þarf stjórnarskrá að innihalda, hvað á ekki að vera í stjórnarskrá og hvaða kröfur eru gerðar til hvernig hún er skrifuð?

Svo ég setji nú nokkur atriði fram, þó ekki sé nema til að fá umræðu.

Hlutverk stjórnarskrár er tvíþætt, að skýra stjórnskipun annars vegar og vera rammi fyrir almenna löggjöf hins vegar. Hún þarf því að vera heilsteypt og skýra alla þætti stjórnskipunar.

Aðalatriði

Það á ekki að fara út í smáatriði í stjórnarskránni.  Í stjórnarskrá Íslands segir til dæmis „Forsetaefni skal hafa meðmæli minnst 1500 kosningarbærra manna og mest 3000“. Þarna nægir að segja að þetta sé ákveðið í lögum.

Óháð tíma og aðstæðum

Það eiga ekki að vera atriði í stjórnarskrá sem háð eru tímabundnum aðstæðum. Ákvæðið um fjölda meðmælanda forsetaefnis mætti til dæmis vera hlutfall kjósenda á kjörskrá frekar en föst tala. Eða ákveðið í lögum svo ekki sé verið að fara út í smáatriði.

Samræmi

Það eiga ekki vera tilvísanir út í bláinn. Í stjórnarskrá Íslands er til dæmis vísað á tveimur stöðum í „Landsdóm“ (14. grein og 29. grein) sem hins vegar er hvergi skýrt hvað er.

Það má ekki vísa í eitthvað sem hugsanlega verður ekki til staðar. Í stjórnarskrá Íslands er til dæmis sagt „Nú er maður utan trúfélaga og greiðir hann þá til Háskóla Íslands“. Hvað ef háskólinn er lagður niður, skipt upp og/eða nafni hans er breytt? Þá er stjórnarskráin allt í einu ógild.

Merking

Það eiga ekki að vera tilgangslausar eða marklausar greinar. Í stjórnarskrá Íslands er mjög víða sagt að breyta megi greinum hennar með lögum, til dæmis „Hin evangeliska lúterska kirkja skal vera þjóðkirkja á Íslandi, og skal ríkisvaldið að því leyti styðja hana og vernda. Breyta má þessu með lögum.“ Sama gildir um fyrri grein um gjöld þeirra sem standa utan trúfélaga og reyndi einmitt á þetta á síðasta ári. Til hvers að setja eitthvað í stjórnarskrá ef það má breyta með lögum. Er ekki miklu hreinlegra að segja einfaldlega að það sé ákveðið með lögum. Eða enn betra, sleppa alveg.

Hnitmiðuð

Í stjórnarskrá ætti ekki að vera almennt spjall, endurtekningar eða óþarfa mas. Í stjórnarskrá Íslands segir „Allir skulu vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis“ og síðan „Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna“. Auðvitað er þetta vel meint en það er óþarfi að staglast á hlutum í stjórnarskrá, það er miklu hreinlegra að vanda orðalagið. Sama gildir um ákvæði um að ekki megi leggja á skatt nema með lögum, það er til dæmis tekið fram bæði í 40. grein og 77. grein.

Raunhæf

Það eiga ekki að vera greinar sem hugsanlegt er að ekki verði hægt að uppfylla.

Ótvíræð

Stjórnarskráin á að vera skiljanleg og alls ekki háð því að nauðsynlegt sé að túlka innihald hennar. Í stjórnarskrá Íslands er ákvæði um neitunarvald forseta til að undirrita lög sem deilt var um hvort hann hefði á þeim forsendum að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt.

Fullgild

Tilvísanir eiga ekki að vera í hring eða vísa hver í aðra eða. Í stjórnarskrá Íslands segir til dæmis „Forsetinn lætur ráðherra framkvæma vald sitt“ og „Forsetinn skipar ráðherra“ og má skilja þannig að ráðherra skipi ráðherra.

Skorinorð

Orðalag á ekki að vera vanhugsað eða klaufalegt. Í stjórnarskrá Íslands segir til dæmis um forsetann „Hann náðar menn og veitir almenna uppgjöf saka“. Það mætti með minni háttar vilja til útúrsnúnings alveg skilja þetta þannig að stjórnarskráin skyldi forsetann til að náða alla menn og veta uppgjöf saka.

Stjórnarskráin á að vera skýr. Í stjórnarskrá Íslands segir til dæmis „Embættismaður hver skal vinna eið eða drengskaparheit að stjórnarskránni“. Má ekki vera skýrt hvort er?